房屋評估報告須按規定送達被征收人

[裁判要旨]在房屋征收過程中，征收主體未按規定將房屋評估報告送達給被征收人，導致被征收人后續救濟權利的喪失，法院應當依法撤銷依據該評估報告作出的房屋征收補償決定書。

□案號 一審：（2013）馬行初字第00010號

　 [案情]

　 原告：艾正云、沙德芳。

　 被告：安徽省馬鞍山市雨山區人民政府（以下簡稱雨山區政府）。

　 2012年3月20日，雨山區政府發布《雨山區人民政府征收決定》（雨城征[2012] 2號）及《采石古鎮舊城改造項目房屋征收公告》，決定對東至天門大道、西至鎖溪河、南至唐賢街、北至九華西路范圍內國有土地上房屋及其附屬設施實施征收。登記在艾正云、沙德芳名下的馬鞍山市雨山區采石九華街22號位于規定的征收范圍內，其房產證證載房屋建筑面積774.59m2；房屋產別：私產；設計用途：商業。土地證證載使用權面積1185.99m2；地類（用途）：綜合；使用權類型：出讓。2012年12月1日，馬鞍山市雨山區采石古街道舊城改造項目國有土地上房屋征收指揮部（以下簡稱項目指揮部）將《關于確認房地產評估機構的通知》張貼于艾正云、沙德芳被征收房屋門口，通知艾正云、沙德芳選擇確定房地產評估機構。其后，雨山區房屋征收部門在司法工作人員全程見證和監督下，抽簽確定雨山區采石九華街22號房屋的房地產價格機構為安徽民生房地產評估有限公司。2012年12月12日，安徽民生房地產評估有限公司向雨山區房屋征收部門提交了對艾正云、沙德芳名下房屋作出的市場價值估價報告。2013年1月16日，雨山區政府對被征收人艾正云、沙德芳作出雨政征補[2013]21號房屋征收補償決定書。

　 艾正云、沙德芳提起訴訟，請求依法撤銷房屋征收補償決定書。

　 [審判]

　 馬鞍山市中級人民法院認為，《國有土地上房屋征收評估辦法》第十六條第一款規定：房地產價格評估機構應當按照房屋征收評估委托書或者委托合同的約定，向房屋征收部門提供分戶的初步評估結果。分戶的初步評估結果應當包括評估對象的構成及其基本情況和評估價值。房屋征收部門應當將分戶的初步評估結果在征收范圍內向被征收人公示。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條第二款規定：對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產價格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的，可以向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。從本案現有證據看，雨山區政府在安徽民生房地產評估有限公司對采石九華街22號作出的商業房地產市場價值評估報告后，未將該報告內容及時送達艾正云、沙德芳并公告，致使艾正云、沙德芳對其房產評估價格申請復核評估和申請房地產價格評估專家委員會鑒定的權利喪失。故雨山區政府對艾正云、沙德芳位于采石九華街22號房產評估程序違法，依據該評估程序作出的房屋征收補償決定書依法應予以撤銷。

　 馬鞍山市中級人民法院判決撤銷房屋征收補償決定書。

　 判決后，雙方當事人均未提起上訴，該判決已經生效。

　 [評析]

　 征遷案件中矛盾最為突出的就是房屋征收補償問題。補償是否公平、公正，不僅需要征收部門在征收過程中充分保障被征收人的實體權益不受損害，保證不因征收行為導致被征收人實際生活水平下降；而且要嚴格按照法律規定的征收程序執行，保證被征收人知情權、參與權、救濟權等程序權利的實現。法院在審理房屋征收行政案件時不僅需要從大局出發，依法支持行政機關合法征收行為，而且要充分保護行政相對人的合法權益，維護社會穩定，以實現行政訴訟之應有本意。

　 一、被征收房屋的價值需通過評估確定

　 在城市房屋征收過程中，征收補償的標準是房屋征收的核心要素。現實中，絕大多數被拆遷戶與開發商和行政機關的矛盾，主要集中在征收拆遷房屋的補償標準上，被拆遷戶認為征收拆遷補償標準太低，而開發商和行政機關認為拆遷戶漫天要價。矛盾經常因此而發生，暴力拆遷或者極端事件等一時成為社會的焦點。被征收房屋的價值到底多少算是合適？由誰說了算？這關系到公平合理地實施房屋征收與補償的基礎。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條第一款對此作出規定：對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。規定由中立的具有相應資質的房地產價格評估機構按照既定的評估辦法來確定房屋的價值彰顯了公平與公正，有效化解了被征遷人與拆遷部門的矛盾沖突。房地產價格評估機構是獨立于征收人與被征收人這兩個利益主體的第三方，具有專業性、科學性、公平性的特點，由其出具的建立在專業評估基礎上的評估報告能夠適當地中和征收人與被征收人之間的矛盾和沖突。因此，在征收部門作出房屋征收補償決定書時，其確定的補償標準必須依據房地產評估機構出具的價值評估報告。

　 二、房地產價格評估機構的選定必須符合法律的規定

　 房地產評估機構的評估工作在房屋征收補償標準的確定過程中發揮著無比重要的作用，關乎著被評估房屋的市場價格是否公正。于此，《國有土地上房屋征收評估辦法》第三條規定：房地產價格評估機構、房地產估價師、房地產價格評估專家委員會（以下稱評估專家委員會）成員應當獨立、客觀、公正地開展房屋征收評估、鑒定工作，并對出具的評估、鑒定意見負責。任何單位和個人不得干預房屋征收評估、鑒定活動。與房屋征收當事人有利害關系的，應當回避。評估機構的選定和評估機構的評估結果等都影響著補償標準的高低，進而影響著被征收人的合法權益能否得到保障。司法實踐中，征遷部門面臨的一個突出問題就是來自被征收人的不信任。因此，在房地產評估機構的選定上必須堅持公平協商，充分尊重被征收人的合法權益。《國有土地上房屋征收評估辦法》第四條對此規定：房地產價格評估機構由被征收人在規定時間內協商選定；在規定時間內協商不成的，由房屋征收部門通過組織被征收人按照少數服從多數的原則投票決定，或者采取搖號、抽簽等隨機方式確定。具體辦法由省、自治區、直轄市制定。房地產價格評估機構不得采取迎合征收當事人不當要求、虛假宣傳、惡意低收費等不正當手段承攬房屋征收評估業務。該條的規定打破了以往房屋評估機構由拆遷人指定的格局，在一定程度上保障了被征收人的合法權益。但是在實踐中，由于被征收人的不信任既而催生其對于征收部門所作行為的不配合。本案中，被征收人拒不配合并且在征收部門書面公告通知其參加抽簽選定評估機構后仍然拒不參加，故征收部門組織相關部門參加通過抽簽選定了本案的房地產評估機構。因此，在房地產評估機構的選定上，本案被告在這一程序上是符合法律規定的。

　 三、價值評估報告須向被征收人送達并公示

　 《國有土地上房屋征收評估辦法》第十六條規定：房地產價格評估機構應當按照房屋征收評估委托書或者委托合同的約定，向房屋征收部門提供分戶的初步評估結果。分戶的初步評估結果應當包括評估對象的構成及其基本情況和評估價值。房屋征收部門應當將分戶的初步評估結果在征收范圍內向被征收人公示。房屋價值評估報告是行政機關作出補償決定最重要的依據之一，如果評估報告未能送達被征收人，會導致被征收人申請復評和申請鑒定的法定權利無法行使，進而使得補償決定本身失去合法性基礎。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條第二款規定：對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產價格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的，可以向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。《國有土地上房屋征收評估辦法》第二十二條規定，被征收人對被征收房屋所在地評估專家委員會的鑒定仍有異議的，按照《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條規定處理。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條第三款規定：被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。可見，法律法規賦予了被征收人一系列程序救濟權利，如果被征收人不能獲悉價值評估報告，無疑等于剝奪了被征收人的程序救濟權。本案中，征收部門并未將評估報告送達被征收人以及在征收范圍內向被征收人公示。有觀點認為，未送達及公示屬于程序上的瑕疵，法院不能因此撤銷補償決定書。筆者認為，認定程序上的輕微瑕疵或缺失在于其不影響相對人的實體權益。而本案中，由于未按規定送達并公示，導致了被征收人向房地產價格評估機構申請復核評估以及對復核評估有異議向房地產價格評估專家委員會申請鑒定，以及進一步提起行政復議或行政訴訟的權利喪失，此權利的喪失可能會直接導致房屋價值確定的不合理，對被征收人的合法權益造成了重大侵害。因此，法院判決撤銷征收部門作出的房屋征收補償決定書是正確適當的。