拆除違法建筑過程中的侵權(quán)認(rèn)定以及賠償標(biāo)準(zhǔn)

【裁判要旨】

　　原告未經(jīng)規(guī)劃管理部門許可，擅自搭建的建筑物、構(gòu)筑物雖被認(rèn)定為違法建筑，但原告對(duì)該建筑物、搭建物的建筑材料享有所有權(quán)。被告強(qiáng)制拆除違法建筑后，將拆下的部分建筑材料運(yùn)離現(xiàn)場(chǎng)并作處理，缺乏法律依據(jù)，屬違法的事實(shí)行為，應(yīng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。

【案  情】

　　原告上海彭浦電器開關(guān)廠

　　被告上海市閘北區(qū)人民政府

　　原上海市閘北區(qū)規(guī)劃局（以下簡(jiǎn)稱閘北區(qū)規(guī)劃局）于2009年2月18日作出閘規(guī)查（2009）第（011）號(hào)限期拆除違法建筑決定，認(rèn)定原告上海彭浦電器開關(guān)廠（以下簡(jiǎn)稱彭浦廠）未辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，擅自在本市彭浦路4號(hào)廠區(qū)1號(hào)、2號(hào)、3號(hào)房樓頂搭建580平方米建筑、搭建地面棚300平方米，根據(jù)《上海市城市規(guī)劃條例》第五十九條第一款規(guī)定，上述建設(shè)行為屬違法建設(shè)。故限原告于同年3月5日前自行拆除上述違法建筑。因原告彭浦廠未在規(guī)定的期限內(nèi)自行拆除違法建筑，被告上海市閘北區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱閘北區(qū)政府）遂根據(jù)原閘北區(qū)規(guī)劃局的申請(qǐng)，于2009年3月23日向原告發(fā)布拆除違法建筑的通告，并于2009年7月28日組織相關(guān)部門對(duì)原告廠區(qū)內(nèi)的違法建筑實(shí)施了強(qiáng)制拆除。執(zhí)行強(qiáng)制拆除的人員將從地面棚上拆下的部分彩鋼板運(yùn)離現(xiàn)場(chǎng)。

　　原告彭浦廠訴稱：2009年7月28日，被告閘北區(qū)政府對(duì)原告廠區(qū)內(nèi)1、2、3號(hào)房樓頂建筑、地面棚、自行車雨棚等實(shí)施了強(qiáng)制拆除，并將拆下的彩鋼板等建筑材料運(yùn)走，還拿走了原告的十余只電表。而依據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》等相關(guān)法律規(guī)定，即使原告廠內(nèi)的部分建筑物被確認(rèn)為違法建筑，原告對(duì)該部分建筑物的建筑材料仍享有所有權(quán)，且作為被告強(qiáng)制拆除依據(jù)的閘規(guī)查（2009）第（011）號(hào)限期拆除違法建筑決定，也沒有沒收原告彩鋼板等建筑材料的內(nèi)容。故向法院起訴，請(qǐng)求：1、確認(rèn)被告在2009年7月28日對(duì)原告執(zhí)法中侵占原告彩鋼板、電表等物品的行為違法；2、判令被告返還原告彩鋼板、電表等物品。

　　被告閘北區(qū)政府辯稱：因原告未在閘北區(qū)規(guī)劃局閘規(guī)查（2009）第（011）號(hào)限期拆除違法建筑決定規(guī)定的期限內(nèi)，自行拆除違法建筑，閘北區(qū)政府依法組織相關(guān)部門實(shí)施強(qiáng)制拆除。當(dāng)時(shí)，執(zhí)法人員運(yùn)離現(xiàn)場(chǎng)的是拆下的建筑垃圾，沒有侵占原告訴請(qǐng)返還的財(cái)物。原告在沒有向被告提出賠償申請(qǐng)的前提下，直接向法院提起訴訟，不符合法律規(guī)定。

　　經(jīng)庭審質(zhì)證，被告認(rèn)為除將拆除下的彩鋼板作為建筑垃圾運(yùn)走外，其沒有侵占原告主張的電表等財(cái)物。原告則強(qiáng)調(diào)，拆下的彩鋼板等物品有使用價(jià)值，原告對(duì)這些財(cái)物享有權(quán)利。被告實(shí)施強(qiáng)制拆除后，原告曾多次向被告及上海市人民政府信訪辦提出書面請(qǐng)求，要求返還財(cái)物，但沒有收到任何答復(fù)。

【審  判】

　　一審法院經(jīng)審理后認(rèn)為，因原告未在原閘北區(qū)規(guī)劃局閘規(guī)查（2009）第（011）號(hào)限期拆除違法建筑決定規(guī)定的期限內(nèi)，自行拆除違法建筑，閘北區(qū)政府根據(jù)該局的申請(qǐng)，依法組織相關(guān)部門實(shí)施強(qiáng)制拆除，該強(qiáng)制拆遷行為是對(duì)限期拆除違法建筑決定的執(zhí)行行為，并沒有設(shè)定原告新的權(quán)利和義務(wù)。原告在本市彭浦路4號(hào)廠區(qū)1號(hào)、2號(hào)、3號(hào)房樓頂搭建的建筑物及在地面空間搭建的地面棚，雖已被上述限期拆除決定認(rèn)定為違法建筑，但原告認(rèn)為其對(duì)被拆除建筑物、搭建物的建筑材料享有權(quán)利的主張，能夠成立。被告實(shí)施強(qiáng)制拆除后，原告曾多次向被告及上海市人民政府信訪辦提出書面請(qǐng)求，要求返還財(cái)物，但沒有收到任何答復(fù)。原告現(xiàn)向法院提起本案訴訟，符合法律規(guī)定的起訴條件。原告在訴訟中提供的強(qiáng)制拆除現(xiàn)場(chǎng)的DVD光碟，可以證明執(zhí)行強(qiáng)制拆除的人員將拆下的部分舊彩鋼板運(yùn)離現(xiàn)場(chǎng)的事實(shí)。這部分舊彩鋼板盡管被使用多年，但在原告認(rèn)為仍有使用價(jià)值的情況下，被告的執(zhí)法人員將其作為建筑垃圾進(jìn)行處理確有不當(dāng)，被告應(yīng)依法予以返還。鑒于舊彩鋼板是被告在強(qiáng)制執(zhí)行過程中從違法建筑上拆下已被使用多年的建筑材料，被告的強(qiáng)制拆除行為無法保證全部建筑材料整體的完好無損，且被告已將拆除的建筑材料作為建筑垃圾予以處理，客觀上無法返還，故被告應(yīng)對(duì)被執(zhí)法人員運(yùn)離執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，尚有使用價(jià)值部分的彩鋼板等建筑材料酌情折價(jià)賠償。至于原告要求確認(rèn)被告侵占其電表等其他物品的行為違法，并判令被告返還的訴請(qǐng)，因原告未能在訴訟中提供證據(jù)證明被告實(shí)施了該項(xiàng)事實(shí)行為，法院難以支持。據(jù)此，根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第四條第（四）項(xiàng)、最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第二十九條的規(guī)定，判決確認(rèn)被告上海市閘北區(qū)人民政府在2009年7月28日對(duì)原告強(qiáng)制執(zhí)行中將拆下的彩鋼板等建筑材料運(yùn)離的行為違法；被告上海市閘北區(qū)人民政府應(yīng)在判決生效之日起十五日內(nèi)賠償原告上海彭浦電器開關(guān)廠建筑材料折價(jià)款人民幣5,000元；對(duì)原告上海彭浦電器開關(guān)廠的其他訴訟請(qǐng)求，不予支持。

一審宣判后，雙方當(dāng)事人均未提起上訴，一審判決已經(jīng)發(fā)生法律效力。

【評(píng)  析】

　　本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)涉及被告閘北區(qū)人民政府對(duì)原告彭浦電器廠違章建筑實(shí)施強(qiáng)制拆除后，將拆下的彩鋼板等建筑材料運(yùn)離并予以處理這一行為的性質(zhì)認(rèn)定。其中折射出的法律問題具有一定典型性和代表性。

　　一、被訴行政行為性質(zhì)的認(rèn)定

　　行政主體行使行政職權(quán)可能對(duì)公民、法人或其他組織造成侵害的行為通常有兩大類，一類是具體行政行為，另一類是行政事實(shí)行為。具體行政行為的可訴性及由此產(chǎn)生的行政賠償責(zé)任的承擔(dān)，《行政訴訟法》有明確的規(guī)定。而目前，法學(xué)理論界對(duì)“行政事實(shí)行為”性質(zhì)的認(rèn)識(shí)莫衷一是，行政訴訟法等法律法規(guī)及最高法院的司法解釋也沒有明確出現(xiàn)“行政事實(shí)行為”這一概念，僅以“非具體行政行為”“與具體行政行為有關(guān)的行為”予以表述。但在司法實(shí)踐中，通常將《國(guó)家賠償法》第三條第三、四、五項(xiàng)以及第四條第四項(xiàng)所列舉的行為，理解為事實(shí)行為。所謂事實(shí)行為是指行政主體實(shí)施的沒有處分內(nèi)容和法律約束力的行為。行政事實(shí)行為總是在行政主體行使職權(quán)過程中發(fā)生，且一經(jīng)發(fā)生就表現(xiàn)為一種客觀存在，并表現(xiàn)為對(duì)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的侵害。沒有實(shí)際損害后果的存在，就難以認(rèn)定事實(shí)行為的構(gòu)成。所以，如果事實(shí)行為一旦被確認(rèn)存在，行政主體則應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的行政賠償責(zé)任。本案中，原告訴求確認(rèn)被告侵占其彩鋼板等建筑材料的行為違法。該訴求針對(duì)的是在被告執(zhí)行強(qiáng)制拆除過程中，執(zhí)法人員將原告認(rèn)為仍有使用價(jià)值的、從違法建筑上拆除下來的舊彩鋼板等建筑材料作為建筑垃圾運(yùn)離執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)并予以處理的行為。該行為屬于被告在行政執(zhí)行過程中實(shí)施的事實(shí)行為。該行為一經(jīng)實(shí)施即成為事實(shí)存在，并致使原告回收利用這部分建筑材料的合法權(quán)益受到損害。基于此，法院認(rèn)定原告所要求確認(rèn)的行為屬于行政事實(shí)行為。

　　二、行政事實(shí)行為責(zé)任追究的訴訟程序

　　根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）第三條規(guī)定，賠償請(qǐng)求人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施了國(guó)家賠償法第三條第（三）、（四）、（五）項(xiàng)和第四條第（四）項(xiàng)規(guī)定的非具體行政行為的行為侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)并造成損失，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)拒不確認(rèn)致害行為違法，賠償請(qǐng)求人可直接向法院提起行政賠償訴訟。《規(guī)定》第二十八條還規(guī)定，當(dāng)事人提起行政訴訟的同時(shí)一并提出行政賠償要求，或者因具體行政行為和行使行政職權(quán)有關(guān)的其他行為侵權(quán)造成損害一并提出行政賠償要求的，人民法院應(yīng)當(dāng)分別立案，根據(jù)具體情況可以合并審理，也可以單獨(dú)審理。這里的“行使行政職權(quán)有關(guān)的其他行為”，就包括行政事實(shí)行為。據(jù)此，因行政事實(shí)行為提起行政賠償訴訟有兩條路徑，即一是受侵害人在先向行政機(jī)關(guān)提出要求確認(rèn)事實(shí)行為違法請(qǐng)求遭拒絕的情況下，可直接向法院提起行政賠償之訴；二是在提起行政訴訟的同時(shí)，一并要求確認(rèn)行政事實(shí)行為違法和行政賠償。司法實(shí)踐中，對(duì)行政事實(shí)行為“先行確認(rèn)”采取較為寬松的認(rèn)定方式，通常情況下，只要原告能夠證明曾向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出過要求確認(rèn)事實(shí)行為違法并主張賠償?shù)囊馑急硎荆嚓P(guān)行政機(jī)關(guān)明示拒絕或在合理期限內(nèi)不予答復(fù)，原告就可直接向法院提起訴訟。本案中，被告實(shí)施強(qiáng)制拆除后，原告彭浦電器廠曾多次向被告及上海市人民政府信訪辦提出書面請(qǐng)求，要求返還財(cái)物，但沒有收到任何答復(fù)。原告向法院提起訴訟，符合法律規(guī)定的起訴條件。

　　三、行政事實(shí)行為造成損害賠償額的確定

　　行政賠償屬于國(guó)家賠償?shù)姆懂牎?guó)家賠償由于賠償產(chǎn)生的原因、賠償主體、賠償范圍、賠償程序等方面與民事侵權(quán)賠償截然不同，所以，對(duì)行政事實(shí)行為造成損害賠償范圍確定和賠償額的計(jì)算方式，要注意避免與民事侵權(quán)賠償相關(guān)內(nèi)容的混同。行政賠償?shù)姆秶抻谛姓聦?shí)行為本身對(duì)受害人造成人身、財(cái)產(chǎn)損害產(chǎn)生的直接損失。本案中，法院對(duì)被告擅自運(yùn)離并處理的彩鋼板等建筑材料的價(jià)值認(rèn)定，采用了程序與實(shí)體相結(jié)合的方式。實(shí)體上主要考慮了兩大因素，即建筑材料的殘余價(jià)值以及其可再利用性。就其殘余價(jià)值而言，該部分建筑材料已經(jīng)使用多年，必然產(chǎn)生折舊，且該建筑材料是違章建筑的拆除物，必然會(huì)有合理損耗，這點(diǎn)從原告提供的現(xiàn)場(chǎng)拆除光盤中可以得以印證。就可再利用性而言，該部分材料由于陳舊和損壞較為嚴(yán)重，其可利用率相對(duì)較低。程序上，采用雙方當(dāng)事人各自舉證與法院調(diào)查相結(jié)合的方式，由雙方當(dāng)事人對(duì)相應(yīng)建筑材料的市場(chǎng)價(jià)分別提供證據(jù)，在此基礎(chǔ)上，法院也對(duì)彩鋼板等建筑材料的價(jià)格抽樣調(diào)查綜合評(píng)估，取其中間狀態(tài)，使得價(jià)格計(jì)算基數(shù)在雙方都可以接受的范圍之內(nèi)。